CAPITALI TORINESI #02
Un terreno, in sé, non sa di valere. Spesso acquisisce valore quando diventa «edificabile», il giorno in cui qualcuno, in un ufficio comunale, traccia una linea su una mappa e un Consiglio Comunale la approva: la linea non aggiunge un metro cubo di terra né una goccia d’acqua, aggiunge un permesso. E vale ancora di più il giorno in cui, a qualche centinaio di metri, apre una fermata della metropolitana, pagata da tutti. La prima è una decisione pubblica: il Piano che concede un diritto. La seconda è un investimento pubblico: la città intorno che cresce e trascina su il prezzo del suolo. Nessuna delle due è merito di chi quel suolo lo possiede. La domanda che il nuovo Piano Regolatore di Toriono si pone le tiene insieme, ed è vecchia quanto le città: quel valore, a chi deve andare? E a che cosa può e deve servire?
Nel primo racconto di Capitali Torinesi, la domanda era a chi appartenga la città. In questo nuovo articolo la domanda è in qualche modo la stessa, ma vista dal lato dei rapporti economici: con quali risorse quel diritto si paga.
Conviene partire dal primo punto, dove si annida un equivoco diffuso. Tendiamo a pensare la capacità edificatoria di un terreno come una sua proprietà naturale, quasi fisica — come la fertilità, o la presenza di una falda. Non lo è. È un’attribuzione decisa dal Piano, che in passato fu a sua volta una scelta pubblica. Riconoscerlo cambia il senso dell’operazione, per questo nel nuovo Piano, grazie anche al prezioso contributo del prof. Ezio Micelli, abbiamo introdotto il principio perequativo. La perequazione non «toglie» nulla a un diritto preesistente. Ridistribuisce, secondo un criterio dichiarato, un’attribuzione che resta in capo a chi governa la città.
Il secondo punto — il valore che arriva da fuori — non è un’idea nuova, ed è più radicale di quanto le norme lascino intendere. Nel 1879, a San Francisco, un giornalista di nome Henry George osservava che il valore dei terreni cresceva non per merito di chi li possedeva, ma per la presenza di tutto il resto: la strada nuova, la ferrovia, i vicini, la città intera. Lo chiamò unearned increment, l’incremento immeritato, e propose di tassarlo alla radice. Da allora la migliore urbanistica gira attorno a quella scoperta: il valore fondiario è in larga parte un prodotto collettivo travestito da proprietà privata. Mezzo secolo dopo, qualcuno prese l’idea alla lettera. Nel 1947 il Regno Unito, con il Town and Country Planning Act, nazionalizzò il diritto di sviluppo: costruire diventava un permesso da acquistare dallo Stato, non un attributo del suolo. La soluzione era troppo netta per durare, e fu smontata negli anni successivi. Ma il principio rimase, e da allora gira per l’Europa sotto il nome tecnico di land value capture: catturare, almeno in parte, il valore che la decisione pubblica crea.
L’Italia ha imboccato una strada più tortuosa, e tutta sua. La legge urbanistica del 1942 introduce il piano e lo zoning. Il decreto del 1968 fissa gli standard: i metri quadri di verde, scuola, parcheggio dovuti a ogni abitante, intesi come un diritto collettivo e non come un avanzo del mercato. Nel 1977 la legge Bucalossi prova a separare il diritto di costruire dalla proprietà del suolo; tre anni dopo la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 5 del 1980, ricuce parte dello strappo. Resta però un principio destinato a durare: l’edificabilità non sgorga dalla terra, la conforma il Piano. In Piemonte la legge regionale 56 del 1977 — la legge di Astengo — porta quella tradizione al suo punto più alto, con un compito esplicito: presidiare l’interesse pubblico di fronte alla rendita fondiaria. Ma per trasformare un principio in uno strumento servì una scuola. Fu l’urbanistica riformista di Giuseppe Campos Venuti — anni Sessanta — a fare della rendita fondiaria il nemico dichiarato del Piano: il valore che il proprietario incassa senza averlo prodotto. La via diretta, espropriare i suoli, fallì già nel 1963 con la riforma Sullo, e la Corte la sbarrò di nuovo. Così la scuola cambiò arma. Invece di combattere la rendita, neutralizzarla: stesso indice per tutti i suoli simili, perché il Piano smetta di creare vincitori e vinti tra i proprietari. Bernardo Secchi spostò l’altro lato del discorso — meno indici e quantità, più progetto e città esistente — e a fine vita rilesse la distribuzione come disuguaglianza, «la città dei ricchi e la città dei poveri». Quella perequazione prende forma tra anni Novanta e Duemila: indice uguale per tutti i suoli simili — l’«indifferenza alla proprietà» — e comparti in cui i diritti si concentrano, lasciando libero il resto. Reggio Emilia, Ravenna, il piano di Roma del 2008 ne furono i laboratori.
Il nuovo Piano di Torino non inventa nulla: raccoglie tutte queste eredità, mette ordine, le attualizza. Il dispositivo, all’osso, lavora fra due soglie. A ogni suolo interessato il Piano riconosce un Indice di Base uniforme: un diritto certo e uguale per tutti, traduzione tecnica del principio di equità fra i proprietari. Per ciascuna zona è poi fissato un tetto, la Capienza Edificatoria Massima: non un obiettivo da raggiungere d’ufficio, ma un limite dichiarato e non derogabile. Nelle zone consolidate vale 1,35, 1,00 o 0,60 metri quadri per metro quadro a seconda del tessuto; attorno ai nodi del trasporto pubblico — dove la nuova Linea 2 della metropolitana porterà accessibilità che oggi non c’è — sale a 1,70. La densità, in altre parole, viene collocata dove ci sono il trasporto pubblico e i servizi, non dove capita.
Lo spazio fra il diritto di base e quel tetto è ciò che il Piano governa. Per costruire di più, fino al massimo, chi trasforma ha due strade, alternative. La prima: acquisire diritti edificatori dalle aree che la città vuole tenere libere — parchi, servizi, suoli ecosistemici. Sono le sending areas, che cedono la loro capacità e diventano città pubblica senza che il Comune debba ricorrere all’esproprio; i diritti migrano nelle receiving areas, dove la densificazione ha senso. La seconda strada: condividere con il Comune una quota del maggior valore prodotto dall’edificabilità aggiuntiva, indicativamente la metà. Quella quota è il Contributo Perequativo. E non è per forza denaro: le Norme di Attuazione (art. 7.05) prevedono che possa essere versato al Comune oppure assolto in natura, nelle forme che alla città servono di più — realizzazione di opere pubbliche, edilizia abitativa accessibile, forestazione urbana, depavimentazione dei suoli. La metà del plusvalore non finisce in un capitolo di bilancio e basta: torna in città sotto forma di ciò che alla città manca.
Un dettaglio tecnico merita attenzione, perché è il cuore concettuale di tutto: la capienza non coincide con i diritti edificatori. La prima è un massimo, attribuito in base ad accessibilità, infrastrutture e morfologia. I secondi sono ciò che si possiede e si scambia. Tra le due cose c’è uno spazio governato, e in quello spazio si decide chi paga la città.
L’obiettivo politico sta qui. Per trent’anni Torino ha governato le sue trasformazioni una per una. Il PRG del 1995, accusato oggi di troppa rigidità, è stato in realtà piegato e ricucito da oltre quattrocento tra varianti e deroghe: un urbanismo a trazione manuale, dove ogni caso diventava eccezione e ogni eccezione una trattativa. Il problema della trattativa singola non è la cattiva fede di chi siede al tavolo. È l’opacità strutturale: nessuno sa quanto valga davvero la concessione, e la rendita differenziale finisce dove la negoziazione la spinge, non dove la regola la vorrebbe. E una rendita che nessuno governa non resta neutrale: decide lei quali quartieri diventano inaccessibili, e a chi. Governarla non è ideologia — è la differenza tra una città che appartiene a chi la abita e una che appartiene a chi la possiede.
Il Contributo Perequativo rovescia l’ordine. Rende regola ordinaria, scritta e prevedibile ciò che prima avveniva di volta in volta, dentro varianti e deroghe. La compartecipazione alla plusvalenza diventa parte strutturale del Piano, automatica e non negoziabile, e ciò che ne deriva torna alla città invece di gonfiare una rendita privata. È un modo preciso di intendere l’urbanistica: governo delle rendite, non registrazione degli effetti del mercato. E sposta la discussione dal quanto si costruisce — la domanda di sempre, quella che divide chi vuole più cemento da chi ne vuole meno — al come e per chi. Che sono le domande giuste.
Anche qui c’è un precedente. Nel 2014 lo Sblocca Italia inserì nel Testo Unico dell’Edilizia, il D.P.R. 380 del 2001, il «contributo straordinario»: una norma nata nel piano regolatore di Roma del 2008 — dove pesava due terzi del plusvalore — e legata al nome di Roberto Morassut. Il trapianto nazionale la ridusse, ad almeno la metà del maggior valore generato quando un intervento ottiene una variante o una deroga. Il principio è lo stesso del nostro. Cambia un aggettivo, e cambia tutto. Lì il contributo è straordinario: scatta nell’eccezione, quando si esce dalla regola. Nel nuovo Piano di Torino è ordinario: sta dentro la regola, è la condizione normale per costruire di più. Non la sanzione di una deroga strappata, ma il prezzo dichiarato dell’edificabilità aggiuntiva. La rendita non si cattura nel momento in cui qualcuno ottiene un favore: si cattura per come è scritto il Piano.
C’è anche un beneficio che si vede solo da lontano. Un sistema chiaro non penalizza l’investitore: lo libera dall’incertezza. Sapere in anticipo la regola del gioco vale, per chi mette capitale in una città, più di una deroga strappata. Torino, che da oltre un decennio fatica a trattenere talenti e imprese, ha bisogno di un mercato più maturo, non di un mercato assecondato.
Resta da dire ciò che ne determina la riuscita, perché il dispositivo non è automatico — e qui l’eleganza dello schema incontra l’attrito della realtà. Il Contributo Perequativo funziona a tre condizioni. La prima: che esista un mercato fondiario capace di esprimere quel valore, perché metà di un plusvalore che non si forma resta metà di niente. La seconda: che l’amministrazione sappia gestire il Registro dei diritti edificatori e gli accordi, tracciando ogni diritto che esce da un parco e ogni diritto che entra in un cantiere. La terza: che i flussi siano monitorati con trasparenza, perché un meccanismo pensato contro l’opacità non può poi vivere all’ombra.
Conviene allora chiarire che cosa tutto questo non è. Non è un cavallo di Troia per interessi innominabili, non è uno slogan, né una promessa da campagna elettorale. È la lettera delle Norme di Attuazione di un Piano adottato, pubblicato e oggi sottoposto alle osservazioni dei cittadini: articoli, numeri, regole che chiunque può leggere, misurare e contestare. E il metodo per calcolare quel maggior valore — il punto più tecnico, e il più delicato — lo sta mettendo a punto il Politecnico di Torino, in particolare la prof. Marta Bottero, nel confronto con il tavolo degli operatori della filiera edilizia e dello sviluppo. Non una formula calata dall’alto, ma una regola che stiamo costruendo alla luce del sole, con chi dovrà applicarla.
A queste condizioni il Contributo Perequativo è uno strumento di equità: il valore che la collettività crea torna alla collettività, e la città pubblica si finanzia con le trasformazioni private invece che contro di esse. È anche così che una promessa come il diritto alla città trova con che cosa pagarsi. Senza, resterebbe ciò che troppe buone idee urbanistiche sono state prima di lui: una regola giusta sulla carta, e mai entrata in città.
In diverse occasioni, Giancarlo Consonni ci ha ricordato l’interdipendenza profonda tra ogni elemento che costruisce la città e la città stessa: “Ogni organismo privato trae un vantaggio notevole dall’appartenenza alla città: è un frutto che esiste perché c’è l’albero. Più che situarsi sull’albero-città, da esso germina e trae nutrimento. Per questo, nel patto di cui si alimenta l’anima delle città, ogni costruzione è tenuta a ricambiare il dono.” Così, per esempio, su ArcipelagoMilano nell’Aprile del 2010, parlando in questo caso della forma degli edifci. Ma non meno vale, questo pensiero, se parliamo di risorse.
Un terreno, in sé, non sa di valere. Lo decidiamo noi. Tanto vale decidere anche dove va il valore che gli abbiamo dato.
🎵 Colonna sonora: Eugenio in Via di Gioia, Lettera al prossimo.